Plattform für Wasser, Gas und Wärme
Der Ausbau und die Sanierung von Fernwärmenetzen im öffentlichen Raum werfen vielfältige rechtliche Fragen auf. Insbesondere im dicht besiedelten städtischen Gebiet erweist sich die Abstimmung der unterschiedlichen Nutzungsbedürfnisse als Herausforderung. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwiefern Werkleitungsunternehmen zur Koordination solcher Projekte verpflichtet sind, und wie die dabei anfallenden Kosten zu verteilen sind. Der vorliegende Artikel beleuchtet diese Themen und untersucht die rechtlichen Aspekte des koordinierten Ausbaus sowie der Sanierung von Fernwärmenetzen und der damit verbundenen Kostenverteilung. Die Ausführungen beschränken sich auf die Nutzung des öffentlichen Grundes und Bodens, während die Inanspruchnahme von Privatgrundstücken für Fernwärmenetze nicht Gegenstand des Artikels ist.
Der Ausbau und die Sanierung von Fernwärmenetzen bedingen erhebliche Investitionen, da sie neben der eigentlichen Errichtung der Fernwärmeleitungen auch umfangreiche Anpassungen und Umgestaltungen des öffentlichen Raums wie Strassen, Plätze und Wege sowie die Verlegung bestehender erdverlegter Werkleitungen erfordern.
Der für solche koordinierten Bauvorhaben im Bereich der Fernwärme relevante öffentliche Grund qualifiziert rechtlich als öffentliche Sache im Gemeingebrauch. Dieser Begriff umfasst sämtliche Sachen, die der Allgemeinheit zur Nutzung offenstehen und unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienen (BGE 138 I 274 E. 2.3.2). Dazu gehören nicht nur die dem Gemeingebrauch gewidmeten Strassen – wie National-, Kantons- und Gemeindestrassen – sondern auch Plätze, Wege, Brücken, Parkanlagen sowie aufgrund ihrer natürlichen Beschaffenheit die Gewässer.¹
1 [1] Rz. 2226 f.
Die Verlegung von Leitungen im Boden einer öffentlichen Sache im Gemeingebrauch führt dazu, dass ein Teil davon dauerhaft und ausschliesslich genutzt wird. Diese Nutzung stellt eine Sondernutzung dar, da sie über den bestimmungsgemässen Gebrauch hinausgeht. Folglich müssen die jeweiligen Leitungsinhaber grundsätzlich bei Neuverlegung von Leitungen im öffentlichen Boden eine Bewilligung einholen.² Diese wird als Bewilligung sui generis qualifiziert. Anders als die Polizeierlaubnis, die ausschliesslich dem Schutz der Polizeigüter (öffentliche Ordnung und Ruhe, Sicherheit, Sittlichkeit etc.) dient, bezweckt sie auch die Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen der öffentlichen Sache (BGE 150 II 489 E. 3.6; BGE 126 I 133 E. 4d.).
2 [1] Rz. 2308 ff.; [2] S. 352 ff.
Die rechtlichen Grundlagen für den Bau von Fernwärmeleitungen im öffentlichen Grund sind nicht in einem einzigen Erlass konsolidiert. Vielmehr regeln unterschiedliche Erlasse auf Bundes-, Kantons- oder Gemeindeebene die massgeblichen Aspekte, wie etwa eine allfällige Koordinationspflicht für Bauprojekte sowie die Verteilung der anfallenden Kosten. Die anwendbaren Bestimmungen variieren dabei je nach Art des Infrastrukturvorhabens.
Untersteht ein Bauvorhaben dem Bundesrecht, wie dies beispielsweise bei Projekten von Fernmeldediensten, Nationalstrassen oder Eisenbahnen der Fall ist, so gelangt dieses grundsätzlich auf sämtliche Projektbestandteile zur Anwendung, was auch die Regelung der Kostenverteilung einschliesst (vgl. BGE 131 II 420 E. 3.3). Andere Bauvorhaben unterliegen dem kantonalen Recht, wobei die kantonale Hoheit über die öffentlichen Sachen die Gesetzgebungskompetenz miteinschliesst (vgl. Art. 664 ZGB). Im Kanton Zürich beispielsweise regelt das kantonale Strassengesetz sowohl die Nutzung des öffentlichen Grundes für Versorgungsanlagen als auch die Kostenverteilung zwischen den Eigentümern öffentlicher Strassen und den Inhabern von Versorgungsanlagen bei der Verlegung entsprechender Leitungen (§ 37 StrG/ZH,LS 722.1). Eine explizite Regelung zur Kostenverteilung bei Bauvorhaben, an denen verschiedene Leitungseigentümer im öffentlichen Grund beteiligt sind, enthält dieses Gesetz indes nicht.
Folglich ist die rechtliche Grundlage für die Kostenverteilung zwischen den verschiedenen Akteuren je nach Art des Infrastrukturvorhabens unterschiedlich. Die Frage der Kostenverteilung muss daher bei der Koordination von Bauvorhaben für Fernwärmeleitungen frühzeitig und sorgfältig abgeklärt werden.
Der Bau, Ausbau und die Sanierung von Fernwärmeleitungen sind Tiefbauprojekte. Dabei muss einerseits die bereits bestehende erdverlegte Tiefbauinfrastruktur, wie beispielsweise Wasserleitungen, erhalten werden. Andererseits müssen Fernwärmebauprojekte auch mit anderen städtischen Vorhaben, beispielsweise dem Bau von Velowegen oder Massnahmen zur Hitzeminderung, abgestimmt werden, die ebenfalls Tiefbauarbeiten erfordern.
Um diese vielfältigen Bedürfnisse aufeinander abzustimmen, kann das zuständige Gemeinwesen eine Koordinationspflicht für sämtliche Tiefbauarbeiten vorsehen. Projekte zum Bau von Fernwärmeleitungen sollten daher sowohl mit den Vorhaben anderer Fernwärmeanbieter als auch mit weiteren städtischen Baumassnahmen koordiniert werden.
Eine solche koordinierte Bauweise ist aus mehreren Gründen vorteilhaft, insbesondere aus volkswirtschaftlicher Sicht. So lassen sich durch die Bündelung mehrerer Bauprojekte die Tiefbauarbeiten und somit die gesamten Baukosten und die Bauzeit reduzieren. Dies minimiert zugleich die Belastungen, die durch Bauarbeiten für die Bevölkerung, den Verkehr und das lokale Gewerbe entstehen.³ Im Kanton Zürich sieht beispielsweise die Stadt Zürich eine entsprechende Pflicht zur Koordination von Bauvorhaben im öffentlichen Grund vor.
3 [3] S. 6
Die Stadt Zürich dient als anschauliches Beispiel für die Umsetzung einer Koordinationspflicht für Bauvorhaben im öffentlichen Grund. Zuständig für die Baukoordination ist in der Stadt Zürich das Tiefbauamt. Der Stadtrat hat hierfür das Reglement über die Koordination von Bauarbeiten im öffentlichen Grund (Baukoordinationsreglement) am 26. Februar 2020 erlassen.
Dieses Reglement statuiert im gesamten öffentlichen Grund eine Pflicht zum koordinierten Bauen (Art. 1 Baukoordinationsreglement). Adressaten dieser Verpflichtung sind nicht nur privatrechtliche und öffentlich-rechtliche Unternehmen der Stadt, des Kantons und des Bundes, sondern auch private Bauherren (Art. 2 Baukoordinationsreglement). Der Fachbereich Baukoordination des Tiefbauamts steuert und leitet den gesamten Koordinationsprozess und stellt den Informationsfluss zwischen allen Beteiligten sicher (Art. 3 Baukoordinationsreglement).
Bauvorhaben im öffentlichen Grund unterliegen einer Meldepflicht und müssen einen standardisierten, digitalisierten Koordinationsprozess durchlaufen, sofern sie entweder eine Bauzeit von mehr als 30 Tagen aufweisen oder eine Länge von rund 100 Metern und mehr umfassen (Art. 7 Abs. 1 lit. a und lit. b Baukoordinationsreglement). Projekte, welche diese Kriterien nicht erfüllen, werden durch bilaterale Abmachungen zwischen den zuständigen Stellen nach einheitlichen Grundsätzen geregelt (Art. 7Abs. 1 Baukoordinationsreglement). Nach Abschluss der Arbeiten an einer koordinierten Baustelle und der definitiven Erstellung des Deckbelags wird für das betroffene Strassenteilstück in Längsrichtung eine grundsätzliche Bausperre von fünf Jahren verhängt (Art. 15 Baukoordinationsreglement).
Die Kostenverteilung ist im schweizerischen Infrastrukturrecht vom Verursacherprinzip geprägt. Danach hat derjenige die Kosten einer baulichen Massnahme zu tragen, der deren Vornahme veranlasst hat (vgl. BGE 96 I 485 E. 5c). Daraus folgt, dass die Eigentümer von Werkleitungen jeweils die Kosten tragen müssen, die aus der Neuverlegung sowie dem Unterhalt ihrer Leitungen entstehen. Diese Kosten schliessen neben den eigentlichen Kosten für die Leitungsverlegung auch die Kosten für den damit verbundenen Strassenaufbruch sowie für die anschliessende Wiederherstellung des Strassenkörpers mit ein. Das Verursacherprinzip ist in diversen bundesrechtlichen Erlassen (z. B. Art. 2 Umweltschutzgesetz, SR 814.01) sowie in verschiedenen kantonalen Rechtsgrundlagen, wie dem Strassengesetz des Kantons Zürich (§ 37 StrG/ZH, LS 722.1) und dem Strassengesetz des Kantons Bern (Art. 69 SG/BE, BSG 732.11), positivrechtlich verankert.
Das Verursacherprinzip wird durch das Prinzip der Vorteilsanrechnung ergänzt. Nach dem Prinzip der Vorteilsanrechnung wird derjenige, der ein Tiefbauprojekt verursacht, so weit von der Finanzierung der Bauarbeiten befreit, als dass ein Nichtverursacher daraus Vorteile zieht (vgl. BVGE 2011/12 E. 7.2). Eine Kostenbeteiligung eines Nichtverursachenden ist jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn die durchgeführten baulichen Massnahmen seinen tatsächlichen Bedürfnissen entsprechen und ihm einen nachweisbaren Nutzen bringen (BGE 131 II 420 E. 4.3).
Ein erheblicher Mehrwert liegt beispielswiese vor, wenn ein Nichtverursacher Kosteneinsparungen hat. Dies ist der Fall, wenn ein Nichtverursacher eines Tiefbauprojektes ein Bauprojekt eines anderen Leitungseigentümers zum Anlass nimmt, seine Leitungen zu sanieren, die ohnehin in absehbarer Zeit hätten saniert werden müssen. In diesen Fällen wird der nicht verursachende Leitungseigentümer nach Massgabe seines Vorteils angemessen an den Gesamtkosten für die Strassenbauarbeiten die Kosten tragen.
Ein im Rahmen der Vorteilsanrechnung zu berücksichtigender Mehrwert kann sich ferner aus einer Kapazitätserweiterung ergeben. Wird im Zuge der Leitungsverlegung eine veraltete, leistungsschwache Leitung durch eine leistungsfähigere ersetzt, erhält der Eigentümer eine modernisierte Infrastruktur mit höherer Kapazität (z. B. für Wasser, Strom oder Datenübertragung). Diese technische Aufwertung stellt ebenfalls einen Mehrwert dar, der nach Massgabe des Vorteilanrechnungsprinzips berücksichtigt wird.
Ein weiterer Anwendungsfall der Vorteilsanrechnung liegt vor, wenn das Gemeinwesen in seiner Funktion als Strasseneigentümer die Eigentümer von Werkleitungen dazu anhält, ein Strassenbauvorhaben für die vorzeitige Erneuerung oder den Ersatz ihrer Leitungen zu nutzen. Obwohl die Werkleitungseigentümer in diesem Szenario nicht die direkten Verursacher sind, müssen sie sich aufgrund des ihnen entstehenden Vorteils an den Strassenbaukosten beteiligen.⁴
4 [4] S. 3
Die genaue monetäre Höhe des Vorteils hängt stets vom Einzelfall ab, weshalb sich keine allgemeingültige Berechnungsformel festhalten lässt. Die Festlegung des konkreten Kostenanteils ist daher Verhandlungssache.
Bei der Bestimmung des Vorteils sind namentlich folgende Kriterien zu berücksichtigen:
5 [5] S. 2
Um einen reibungslosen Ablauf bei koordinierten Fernwärmebauprojekten sicherzustellen, ist eine frühzeitige Abstimmung zwischen den jeweiligen Nutzungsinteressenten unerlässlich. Der Umstand, dass zu diesem Thema soweit ersichtlich kaum Rechtsprechung besteht, lässt den Schluss zu, dass die damit verbundenen Fragestellungen in der Praxis mehrheitlich einvernehmlich gelöst werden.
Für eine transparente und faire Kostenhandhabung ist deren Aufteilung vorab zu regeln. Grundsätzlich findet das Verursacherprinzip, ergänzt durch das Prinzip der Vorteilsanrechnung, Anwendung. Es ist ratsam, bei gemeinsamen Werkleitungsbauvorhaben die anteilig zu tragenden Strassenbau- und Dienstleistungskosten vertraglich festzuhalten. Vor diesem Hintergrund empfiehlt sich eine sorgfältige Berechnung sowie Dokumentation der Kosten und der geschaffenen Mehrwerte als Grundlage für die vereinbarte Kostenaufteilung.
Schliesslich sind die behördliche Abstimmung und die Durchführung der notwendigen Bewilligungsverfahren sicherzustellen.
[1] Häfelin, U. et al. (2016): Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St.Gallen
[2] Rüssli, M. (2001): Nutzung öffentlicher Sachen für die Verlegung von Leitungen, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 102/2001, S. 350 ff.
[3] Stadt Zürich, Tiefbauamt (2021): Beilage 1 zu Stadtratsbeschluss [STRB] Nr. 382/2021, Umsetzungsplan thermische Netze – Regelwerk, Ausbau thermische Netze, 17. März 2021, Zürich
[4] Kanton Bern (2023): Bau- und Verkehrsdirektion, Tiefbauamt, Richtlinie vom 1. März 2023, Kostentragung Werkleitungen, Bern
[5] Kanton Bern (2022): Bau- und Verkehrsdirektion, Amt für Wasser und Abfall, Siedlungswasserwirtschaft, Merkblatt vom 1. September 2022, Kostentragung bei Leitungsverlegungen, Bern
BGE Bundesgerichtsentscheide
BVGE Bundesverwaltungsgerichtsentscheide
SG Strassengesetz (Kt. Bern)
StrG Strassengesetz (Kt. Zürich)
ZGB Zivilgesetzbuch
«AQUA & GAS» gibt es auch als E-Paper. Abonnenten, SVGW- und/oder VSA-Mitglieder haben Zugang zu allen Ausgaben von A&G.
Den «Wasserspiegel» gibt es auch als E-Paper. Im SVGW-Shop sind sämtliche bisher erschienenen Ausgaben frei zugänglich.
Kommentare (0)