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Fachartikel
30. Mai 2022

Gewässerlandschaften

Programmierte Zielkonflikte

In der Schweiz gilt eine grundsätzliche Gleichwertigkeit der in der Bundesverfassung verankerten Grundrechte und Staatsaufgaben. Damit sind Zielkonflikte zwischen der Nutzung der Gewässer und ihrem Schutz quasi in der Verfassung angelegt. Umweltverbände und ein bekannter Umweltjurist kritisieren den mangelnden Schutz wertvoller Gewässerlandschaften und die herrschende Rechtsunsicherheit, weil der Schutzstatus selbst in Landschaften von nationaler Bedeutung durch immer neue Projekte schleichend ausgehöhlt werde.

Seit dem Ende der kleinen Eiszeit um 1850 hat sich die Gletscherfläche im schweizerischen Alpenraum um etwa die Hälfte verringert: auf heute noch 890 Quadratkilometer. Mit einer Abnahme des Eisvolumens von geschätzten 130 auf rund 52 Kubikkilometer fällt der Massenrückgang mit 60 Prozent sogar noch stärker aus. Weil Gletscher mit zeitlicher Verzögerung auf veränderte Klimabedingungen reagieren, gehen Fachleute davon aus, dass sich das verbleibende Gletschervolumen bis 2050 nochmals halbieren wird. Ohne wirksame Gegenmassnahmen zur Abschwächung des weltweiten Klimawandels könnte das «ewige Eis» bis zur nächsten Jahrhundertwende sogar weitgehend verschwinden. Übrig blieben dann nur noch einige Prozent der heutigen Gletschermasse – so etwa Reste des Aletschgletschers, des grössten Eisstroms in den europäischen Alpen.

Auf die Gesamtfläche unseres Landes verteilt, entspricht das in den hiesigen Gletschern gegenwärtig noch gespeicherte Wasser knapp 1,3 Kubikmeter pro Quadratmeter. Dieser Wert liegt leicht unter dem durchschnittlichen Jahresniederschlag für die ganze Schweiz. Das Schmelzwasser der tauenden Eismassen wird in den kommenden Jahrzehnten aber nicht vollumfänglich über die grossen Alpenflüsse den Meeren zufliessen. Vielmehr werden sich in den Geländemulden, welche die Gletscher ausgehobelt haben, zahlreiche neue Alpenseen bilden – vor allem in den Berner und Walliser Alpen.

Dynamische Auengebiete

Neben den Vertiefungen im Felsen legt das Abschmelzen des Eises auch mächtige Seiten- und Endmoränen frei, in denen Bäche dieses Material laufend umlagern. Vor allem in den als Gletschervorfelder bezeichneten flachen Gebieten unterliegen die Gebirgslandschaften einer grossen natürlichen Dynamik.

Vor rund 20 Jahren hat der Bundesrat 54 der ökologisch wertvollsten und landschaftlich intakten Gletschervorfelder in das nationale Aueninventar aufgenommen. Zusammen mit den ebenfalls geschützten alpinen Schwemmebenen machen sie mit einer Gesamtfläche von 128 Quadratkilometern fast die Hälfte der vom Bund als schützenswert eingestuften Auen in der Schweiz aus. Im Gegensatz zu den Feuchtgebieten im Unterland verfügen die alpinen Auen über einen guten ökologischen Zustand, weil sich Beeinträchtigungen durch menschliche Nutzungen hier bisher in engen Grenzen halten. Ihre grosse Bedeutung für die Erhaltung der Biodiversität dürfte künftig zunehmen, denn steigende Wassertemperaturen und längere Trockenphasen – im Zuge der Klimaerwärmung – werden empfindliche Wasserlebewesen zwingen, sich in höhere Gebiete zurückzuziehen. Für gefährdete Pflanzen und Tiere stellen die auf erheblichen Flächen neu entstehenden Gewässer, Feucht- und Pionierstandorte somit wertvolle Rückzugsgebiete dar. Geht es nach der bestehenden Auenverordnung, so erfahren die alpinen Schutzgebiete durch die Freilegung vormals vereister Flächen quasi ohne Zutun des Gesetzgebers eine naturbedingte Ausweitung.

Umkämpfte Gebirgslandschaften

Neben dem Schutzauftrag des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG), das der Auenverordnung zugrunde liegt, bestehen in diesen alpinen Landschaften freilich auch noch andere nationale Interessen. So bieten die sich zurückziehenden Gletscher etwa der Elektrizitätswirtschaft neue Möglichkeiten für die saisonale Energiespeicherung zur Produktion von Wasserkraft – insbesondere durch die Erweiterung bestehender Stauanlagen im Alpenraum.

Ein bekanntes Beispiel ist der in den letzten zwei Jahrzehnten durch das Abschmelzen des Triftgletschers neu entstandene Triftsee auf dem Gemeindegebiet von Innerkirchen im Berner Oberland. Wie hier im erweiterten Grimselgebiet werden sich in den kommenden Jahrzehnten in den Schweizer Alpen Dutzende von grösseren Gletscherseen bilden. Noch ist unklar, in welchem Ausmass ihr Fassungsvermögen in Zukunft durch Staumauern erweitert und zur saisonalen Wasserspeicherung für die Stromproduktion genutzt wird.

Dienlich sind solche Rückhaltebecken auch, um bei Starkniederschlägen die Abflussspitzen alpiner Fliessgewässer zu dämpfen oder als Bewässerungsreserve für sommerliche Trockenphasen, wenn die abgeschmolzenen Gletscher dereinst kein Schmelzwasser mehr liefern. Zudem hat in den letzten Jahren auch die touristische Bedeutung der Stauseen zugenommen, wie etwa der vermehrte Einsatz der ursprünglichen Werkbahnen als attraktive Transportmittel für den Fremdenverkehr zeigt.

Steigender Nutzungsdruck

«Im Bereich des Hochgebirges dürfte der Nutzungsdruck auf die Gewässer und die Landschaft für die Energieproduktion sowie für die touristische Erschliessung stark zunehmen», meint der Zürcher Umweltjurist Michael Bütler. Mit seiner Kanzlei Bergrecht hat sich der Rechtsanwalt unter anderem auf das Umwelt-, Energie- und Raumplanungsrecht spezialisiert. Mehrmals hat er national tätige Umweltverbände wie den WWF Schweiz oder die Gewässerschutzorganisation Aqua viva erfolgreich in Beschwerdeverfahren vertreten – zum Teil bis vor Bundesgericht.

Für ihn stellt sich die Kernfrage, wie sich die Schönheit und Unberührtheit vieler Hochgebirgslandschaften aller gegenläufigen Nutzungsinteressen zum Trotz erhalten lässt. An einer Tagung von Aqua viva in Bern hat er die Schwächen der bestehenden Gesetzgebung in der Schweiz aufgezeigt. Eine Hauptproblematik liegt dabei in der grundsätzlichen Gleichwertigkeit sich konkurrenzierender Staatsaufgaben und Grundrechte, die im Einzelfall fast immer eine komplizierte Interessenabwägung erfordert.

Schutz vor nachteiligen Einwirkungen

So schützt etwa das Gewässerschutzgesetz alle ober- und unterirdischen Gewässer vor nachteiligen Einwirkungen, die ihre Gestalt und Funktion beeinträchtigen könnten. Dies betrifft sowohl qualitative Aspekte – das heisst den Schutz vor Verunreinigungen – als auch quantitative Ziele wie insbesondere die Sicherung angemessener Restwassermengen.

Andererseits liegt die Verfügungsgewalt über die Wasservorkommen gemäss der Bundesverfassung bei den Kantonen, die sie vereinzelt an die Gemeinden delegieren – so etwa in den Bergkantonen Graubünden und Wallis. Nur bei Grenzgewässern wie am Rhein mit seinen Uferabschnitten auf deutscher und schweizerischer Seite ist allein der Bund zuständig. Die jeweils verantwortlichen Gemeinwesen können die Gewässer entweder selbst nutzen oder dieses Recht – gestützt auf eine Wasserrechtskonzession – an Dritte übertragen, wobei die Konzessionsdauer höchstens 80 Jahre beträgt.

Schranken der Wassernutzung

Dem Recht zur Wassernutzung sind dabei gewisse Schranken gesetzt. So braucht es zum Beispiel für grössere Wasserkraftwerke mit einer Leistung von mehr als 3 Megawatt zwingend eine Umweltverträglichkeitsprüfung. Zudem muss die Stromproduktion auch andere Aufgaben im öffentlichen Interesse wie den Natur- und Landschaftsschutz, die Fischerei sowie die Schifffahrt berücksichtigen. Um angemessene Mindestrestwassermengen sicherzustellen, sind Wasserentnahmen aus einem Fliessgewässer mit ständiger Wasserführung bewilligungspflichtig, wenn sie den Gemeingebrauch übersteigen. «Allerdings lassen sich die wichtigsten Funktionen eines Gewässers damit häufig nicht gewährleisten», stellt Michael Bütler fest. Dies gilt beispielsweise für die Speisung der Grundwasservorkommen, für die Erhaltung seltener Lebensräume und -gemeinschaften oder für die Gewährleistung der erforderlichen Wassertiefe für die freie Fischwanderung.

Für Gewässer, die über einer Meereshöhe von 1700 Meter liegen, nicht von Fischen besiedelt sind, nur über ein geringes ökologisches Potenzial verfügen oder weitere Ausnahmetatbestände erfüllen, kommen tiefere Restwassermengen in Frage. «Damit lässt der quantitative Gewässerschutz in weitem Masse Wasserentnahmen zu, welche die Lebensräume der Gewässer und vor allem auch die landschaftliche und räumliche Wirkung der Fliessgewässer stark beeinträchtigen», folgert Bütler.

Zum Schutz der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt sowie ihrer Lebensräume vor nachteiligen Einwirkungen sind das Gewässerschutz- und Fischereirecht in der jüngeren Vergangenheit zwar revidiert worden. So müssen etwa die Betreiber von Stauanlagen, die insbesondere die Wasserlebewesen wesentlich beeinträchtigen, seit einigen Jahren bauliche und betriebliche Massnahmen treffen, um künstliche Wasserstandsschwankungen durch das kurzfristige Ansteigen und Absinken der Fliessgewässer (Schwall-Sunk-Problematik) zu verhindern. Ebenso dürfen Wasserkraftwerke den Geschiebehaushalt nicht so verändern, dass sie die Lebensräume der einheimischen Flora und Fauna sowie den Grundwasserhaushalt wesentlich stören. Beim Bau solcher Anlagen ist durch geeignete Fischaufstiegs- und Abstiegshilfen sowie durch ausreichende Wassertiefen und eine natürliche Sohlenstruktur die freie Fischwanderung sicherzustellen. Zudem dürfen bauliche Anlagen und Turbinen die in den betroffenen Gewässern lebenden Fische und Krebse nicht töten oder verletzen. Für bestehende Wasserkraftwerke gelten vom Bund entschädigte Sanierungsmassnahmen, die bis 2030 umgesetzt sein müssen.

Auflagen für den Natur- und Landschaftsschutz

In erhaltenswerten Gewässerlandschaften setzt auch das NHG einer ungeschmälerten Nutzung gewisse Grenzen. So schreibt das entsprechende Recht vor, die Landschaft sei bei der Erfüllung von Bundesaufgaben zu schonen und bei überwiegendem öffentlichen Interesse ungeschmälert zu erhalten. Dies gilt namentlich für Objekte im Bundesinventar der Landschaften von nationaler Bedeutung (BLN) und für Biotope von schweizweiter Bedeutung. Darunter fallen die Inventare für schützenswerte Auen, Amphibienlaichgebiete, Moorlandschaften sowie für Trockenwiesen und -weiden. Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung kommt hier bei der Erfüllung von Bundesaufgaben nur in Betracht, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Nutzungsinteressen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen. Bei technischen Eingriffen in schützenswerte Lebensräume schreibt das NHG zudem die Pflicht zur Leistung von gleichwertigen Ersatzmassnahmen vor.

Weitere Schutzinventare bestehen auf eidgenössischer Ebene auch für Wasser- und Zugvogelreservate, für Jagdbanngebiete des Bundes sowie für Pärke von nationaler Bedeutung.

Zielkonflikte mit dem Energierecht

Das Energiegesetz erklärt die Nutzung der erneuerbaren Energien – und dabei insbesondere auch den Ausbau der Wasserkraft – zum nationalem Interesse und definiert dabei für neue und bestehende Anlagen unterschiedlich hohe Schwellenwerte. Sobald Projekte diese Grenze erreichen, ziehen sie grundsätzlich mit anderen Interessen von nationaler Bedeutung gleich – wie zum Beispiel mit dem Schutzniveau von BLN-Objekten. «Dies bedeutet für Energieanlagen eine bessere Ausgangslage bei der Interessenabwägung im Einzelfall», erklärt Michael Bütler, «so zum Beispiel die Rechtfertigung einer schweren Beeinträchtigung der Schutzziele in Landschaften von nationaler Bedeutung und eidgenössischen Jagdbanngebieten.» In Biotopschutzgebieten von schweizweiter Bedeutung sieht das revidierte Energierecht zwar keine Neuanlagen vor. Dagegen ist der Ausbau bestehender Anlagen in solchen Landschaften nicht ausgeschlossen, wie das Urteil des Bundesgerichts zur Erhöhung der Staumauer am Grimselsee im Rahmen des Vorhabens «KWO Plus» zeigt.

Dieses bereits 2005 eingereichte Projekt der Kraftwerke Oberhasli (KWO) will die Sperre des Grimselstausees um 23 Meter erhöhen, wobei sich das Bundesgericht bereits dreimal mit dem Streitfall befasst hat. Umstrittene Punkte sind unter anderem das vom höchsten Gericht bejahte nationale Interesse am Ausbauprojekt und die Abgrenzung der Moorlandschaft von nationaler Bedeutung im Perimeter des geplanten Stauziels. Michael Bütler kritisiert in diesem Zusammenhang die «schwerwiegende Beeinträchtigung der Landschaft von nationaler Bedeutung und des Vorfelds des Unteraargletschers als potenzieller Aue von nationaler Bedeutung.» Dabei sei die bisherige Interessenabwägung unzureichend, und zudem fehlten ein Richtplaneintrag und die Abstimmung mit dem Projekt Wasserkraftwerk Trift im Gadmental.

Schutz ist relativ

Weil zwischen Nutzungs- und Schutzinteressen oft derart ausgeprägte Zielkonflikte bestehen, herrscht laut dem versierten Umweltjuristen in jedem Einzelfall eine gewisse Rechtsunsicherheit. Denn durch das Konzept des flexiblen oder relativen Schutzes seien auch Schutzobjekte jederzeit durch Beeinträchtigungen gefährdet, wenn die Interessenabwägung zugunsten der Nutzung ausfalle. «Es ist immer ein Bangen und Zittern, ob zum Beispiel ein wertvoller Gewässerabschnitt mit rechtlichen Mitteln vor einem baulichen Eingriff geschützt werden kann», stellt Bütler fest. Je nach Ausgang der Bewilligungs- und Rechtsverfahren sind leichte oder schwere Beeinträchtigungen durch Anlagen für erneuerbare Energien auch in geschützten BLN-Gebiete durchaus möglich. «Die Schutzwirkung ist also relativ schwach, da sie in jedem Fall von Interessenabwägungen abhängt, womit eine schleichende Aushöhlung droht.»

Vollzugsdefizite

Die in der Schweiz verfügbaren rechtlichen Instrumente greifen nach Ansicht des Umweltjuristen zu kurz, um die verbleibenden wertvollen und intakten Gewässer vollumfänglich zu erhalten. Er findet, der Schutzgedanke konzentriere sich zu stark auf isolierte Schutzgebiete und zerstückelte Einzelbiotope, wobei grossräumliche Strategien und wirksame Revitalisierungsmassnahmen im gesamten Einzugsgebiet von schützenswerten Gewässern fehlten.

Dazu kommen etliche Vollzugsdefizite. So besteht die Pflicht zur Restwassersanierung bei bestehenden Anlagen in der Verfassung bereits seit 1975. Gesetzlich bindend wurde die Forderung aber erst 1991. Als Sanierungsfrist galt zuerst das Jahr 2007, dann wurde sie bis 2012 verlängert, wobei die Umsetzung Ende 2020 erst bei 91 Prozent der Sanierungsfälle erfolgt war. Für die Ausscheidung ausreichender Gewässerräume setzte der Bund den Kantone eine zeitliche Limite bis Ende 2018. Ein Jahr später hatten aber nur maximal 15 Prozent aller Gemeinden diese Ausscheidungen innerhalb und ausserhalb der Bauzonen vorgenommen. Hier wird mit erheblichen Verzögerungen bis etwa 2035 gerechnet. Eher schleppend verläuft die Umsetzung auch bei der Sanierung der Wasserkraft mit Fristen für die Fischgängigkeit, einen naturnahen Geschiebehaushalt und die Beseitigung der Schwall-Sunk-Problematik bis Ende 2030.

Hauptgründe für diese Defizite sind laut Michael Bütler ein fehlender politischer Wille, mangelnde finanzielle und personelle Ressourcen, der aufwendige Vollzug mit vielen beteiligten Akteuren, Interessenskonflikte auf Stufe der Gemeinwesen, der Widerstand von Betroffenen im Gewässerraum, der teilweise Mangel an Kompetenzen und Motivation auf kommunaler Ebene, schwierige Kontrollen sowie fehlende Anreize und geringe Sanktionsmöglichkeiten.

Verschärfung der Zielkonflikte

Bedingt durch sich verknappende Ressourcen rechnet er in Zukunft eher mit einer Akzentuierung der Zielkonflikte und mit einem zunehmenden Nutzungsdruck. Die Notwendigkeit, fossile Brenn- und Treibstoffe mittelfristig durch erneuerbare Energien zu ersetzen und die saisonale Verknappung des Wassers in Trockenzeiten als Folge des Klimawandels dürften dazu führen, dass die natürlichen Wasserressourcen künftig auch im Gebirge vermehrt als Brauch- und Trinkwasser, für die landwirtschaftliche Bewässerung sowie für die Elektrizitätsgewinnung eingesetzt werden.

In dieser Situation schweben dem Umweltjuristen wirksamere gesetzliche Instrumente vor, die sich in besonders schützenswerten Landschaften am Konzept eines absoluten Schutzes orientieren und eine Interessenabwägung im Einzelfall ausschliessen. Vorbildcharakter haben für ihn in dieser Beziehung der Moorschutz im Inland oder das generelle Rodungsverbot im Waldrecht. Zudem betont er vor allem ausserhalb der Bauzonen die Bedeutung der Raumplanung, welche in Richtplänen Zonen für wasserrechtliche Nutzungen, aber auch für die Freihaltung festlegen soll. Als wichtig erachtet er überdies eine Verschärfung der bestehenden Vorgaben zur Ausscheidung der Gewässerräume und zur Revitalisierung verbauter Gewässerabschnitte, wobei es seitens des Bundes stärkere finanzielle Anreize und eine Beaufsichtigung brauche. Höhere Entschädigungen schweben ihm auch für Gemeinden vor, die im Interesse des Landschaftsschutzes auf einen Ausbau der Wasserkraft verzichten und stattdessen neue Schutzgebiete ausscheiden. Gestützt auf Art. 18a des Natur- und Heimatschutzgesetzes wäre der Erlass eines Bundesinventars der Gewässerbiotope von nationaler Bedeutung möglich, das diese Landschaften verbindlicher schützt als die heutigen rechtlichen Regelungen. «Wir müssen die Einzugsgebiete der Gewässer ganzheitlich betrachten und die wenigen verbleibenden natürlichen und ökologisch wertvollen Fliessgewässer langfristig erhalten und vor störenden Nutzungen schützen.»

Geplante Beschleunigung der Bewilligungs­verfahren

Mit einer Änderung des Energiegesetzes will der Bundesrat unter anderem die Bewilligungsverfahren für grosse Wasserkraftwerke beschleunigen.

Im Bericht zur noch laufenden Revision des Energiegesetzes hält die Landesregierung fest, dass die Bewilligungsverfahren für grosse Energieanlagen in der Schweiz zu lange dauern. So verstreichen zum Beispiel bei Stauanlagen und anderen grösseren Wasserkraftwerken zwischen dem Planungsbeginn und der Projektrealisierung bisweilen mehr als 20 Jahre.

Um die einheimischen erneuerbaren Energien zu fördern, die im Energiegesetz vorgesehenen Ausbauziele rechtzeitig zu erreichen und die Versorgungssicherheit der Schweiz insbesondere im Winter zu stärken, will der Bundesrat nun die planungsrechtlichen Verfahren für den Bau, die Erweiterung und Erneuerung von Anlagen zur Nutzung der Wasserkraft und Windenergie optimieren.

Die Unterlagen zu der in der zweiten Maihälfte 2022 abgeschlossenen Vernehmlassung halten fest, dass heute grösstenteils kantonale und kommunale Behörden für die Planung und Bewilligung solcher Anlagen zuständig sind. Weil das kantonale Recht jedoch oft nicht auf die Bearbeitung und Lösung der spezifischen Probleme ausgerichtet sei, die sich bei der Projektierung und Genehmigung solcher Grossanlagen stellen, komme es zu langen Verfahren, was potenzielle Investoren abschrecke.

Ohne Abstriche am Natur- und Umweltschutzrecht vorzunehmen, soll das Energiegesetz deshalb mit besonderen Planungs- und Bewilligungsvorschriften für grössere Wind- und Wasserkraftanlagen ergänzt werden. Im Sinne der Energiestrategie 2050 schlägt die Regierung dazu ein Konzept mit den Standorten der wichtigsten Anlagen zur Nutzung dieser erneuerbaren Energien vor.

Für deren planerische und bewilligungsrechtliche Umsetzung soll den Kantonen ein konzentriertes Plangenehmigungsverfahren vorgeschrieben werden, das sämtliche notwendigen Bewilligungen umfasst – einschliesslich des Enteignungsrechts und der Wasserrechtskonzession.

Damit möchte der Bundesrat verhindern, dass ein Projekt in mehrere, zeitlich auseinanderfallende Etappen aufgeteilt wird, die jeweils einzeln bis vor Bundesgericht angefochten werden können. Der Bund will also künftig sämtliche Rechtsfragen in einem konzentrierten Verfahren klären. Dazu gehören etwa die Nutzung des erforderlichen Landes, die eigentliche Baubewilligung und alle durch die Kantone zu erteilenden bundesrechtlichen Spezialbewilligungen wie Rodungsbewilligungen oder gewässerschutzrechtliche Zusagen. Das vorgeschlagene Verfahren bedeutet nicht in jedem Fall Neuland. Für Wasserkraftanlagen gilt dieses Vorgehen in einzelnen Kantonen bereits heute, und bei internationalen Gewässern sieht das Bundesrecht ebenfalls ein konzentriertes Verfahren vor.

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