Installationsberechtigung

Erteilung der Installationsberechtigung

Nicht einwandfreie Hausinstallationen bergen erhebliche Risiken in sich und können die Sicherheit und Gesundheit von Personen gefährden. Zur Gefahrenabwehr kann eine Versorgung verschiedene Massnahmen ergreifen. So kann in den Versorgungsreglementen stipuliert werden, dass bei der Erstellung der Installationen die Regeln der Technik (nach G1 und W3 des SVGW) eingehalten werden müssen und nur nach europäischen Normen zertifizierte Produkte installiert werden dürfen. Weiter kann darin festgehalten werden, dass die einzelnen Installationsvorhaben und die ausgeführten Arbeiten behördlich kontrolliert werden und die Ausführung von Gebäudetechnikanlagen generell einer Bewilligungspflicht unterstehen.

Nachfolgend werden verschiedene Fragen aus diesem Themengebiet beantwortet, die von seinen Mitgliedern an den SVGW herangetragen wurden. Der Fokus liegt dabei auf der Erteilung der Installationsberechtigung an Installateure.

Wo finden sich die Rechtsgrundlagen für die Erteilung der Installationsberechtigung und die Installationskontrolle?

Während beim Strom die Bestimmungen über die Installationsberechtigung wie auch über die Installationskontrolle in einer eidgenössischen Verordnung (Niederspannungs-Installationsverordnung NIV) geregelt sind, finden sich für Wasser und Gas keine entsprechenden Regelungen auf Bundesebene. Gemäss dem Prinzip der Subsidiarität haben somit die Kantone die Rechtsetzungskompetenz, die sie in aller Regel nicht selber ausüben, sondern im Rahmen der Gemeindeautonomie den Gemeinden überlassen. Es liegt also primär in der Verantwortung der Gemeinden, «wasserdichte» Bestimmungen festzulegen, die einer gerichtlichen Überprüfung standhalten. Wichtig ist dabei unter anderem, dass die Grundsätze in einem Gesetz im formellen Sinne (d. h. in einem referendumsfähigen Erlass) festgeschrieben sind. Diese Voraussetzung erfüllt in der Regel das Versorgungsreglement. Wie weiter unten noch dargelegt wird, bietet der SVGW Hilfestellung bei der Formulierung der entsprechenden Rechtsätze.

Unter welchen Voraussetzungen sind Bestimmungen über die Erteilung der Installationsberechtigung an Installateure zulässig?

Wird das Ausführen von Installationsarbeiten von der Erteilung einer Installationsberechtigung durch die Gemeinde oder den Netzbetreiber (sogenannte Polizeierlaubnis) abhängig gemacht, so stellt dies eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 Bundesverfassung BV, vormals Handels- und Gewerbefreiheit genannt) des betroffenen Gewerbetreibenden dar. Denn zur Wirtschaftsfreiheit gehört auch der freie Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit.

Diese Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit ist jedoch rechtmässig, sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und Rechtsgleichheit beachtet (vgl. Art. 36 BV).

a) Gesetzliche Grundlage

Die Einführung der Bewilligungspflicht stellt einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar, weshalb die Beschränkung auf der Stufe eines Gesetzes im formellen Sinne geregelt sein muss. Als gesetzliche Grundlage kann zwar auch eine Verordnung genügen, dies setzt aber voraus, dass das Gesetz

– die Bewilligungspflicht vorsieht,

– dessen Regelung an den Verordnungsgeber delegiert,

– die hauptsächlichen Kriterien, die für die Bewilligungserteilung massgebend sind, selber bestimmt [1].

Damit nun nicht jede Gemeinde oder jeder Netzbetreiber Bestimmungen über die Installationsberechtigung mühsam erarbeiten und eine entsprechende Administration zum Vollzug aufbauen muss, hat der SVGW – in Ermangelung einer einheitlichen eidgenössischen Bestimmung analog der NIV – die Richtlinie «Installationsarbeiten an Haustechnikanlagen für Erdgas oder Trinkwasser» GW1 und die dazugehörigen Reglemente GW101 und 102 erarbeitet und eine entsprechende zentrale Zertifizierungsstelle eingerichtet. Damit soll auch eine möglichst einheitliche Rechtsetzung – also eine schweizweite Harmonisierung – für Gas und Wasser angestrebt werden.

Es stellt sich nun die Frage, ob eine Gemeinde oder ein Netzbetreiber in einem Erlass auf die Bestimmungen des SVGW verweisen kann. Wenn ja, zu welchen Bedingungen ist dies zulässig?

Die GW1 und die dazugehörigen Reglemente – wie auch das übrige Regelwerkdes SVGW – haben alleine noch keine Rechtswirkung. Eine genügende rechtliche Grundlage wird erst durch den Verweis in den (kommunalen) Versorgungsreglementen geschaffen. Dabei gilt es, zwischen statischen und dynamischen Verweisen zu unterscheiden.

Dynamische Verweise beziehen sich auf eine Richtlinie in seiner jeweils geltenden Fassung. Derartige Verweise sind problematisch, denn sie kommen letztlich einer versteckten Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf eine ausserstaatliche Stelle gleich. Solch dynamische Verweise sind ausschliesslich in Bereichen mit ausgeprägt technischem Charakter zulässig, deren Regelung einer stetigen Anpassung an die technische und wissenschaftliche Entwicklung bedürfen (z. B. Richtlinie für Trinkwasserinstallationen W3).

Statische Verweise auf Verbandsrichtlinien beziehen sich auf eine bestimmte Fassung der Normen. Werden die Normen später geändert, so bezieht sich die Verweisung gleichwohl auf den Wortlaut der Norm in seiner früheren Fassung. Statische Verweisungen sind rechtlich unproblematisch. Dabei ist es wichtig, im Reglement die Norm eindeutig zu bezeichnen und seine Fassung (Datum) anzugeben [2].

Da es sich wie erwähnt bei der Bewilligungspflicht für Installateure um eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit handelt und diese von den Gerichten sehr stark geschützt wird, ist es sehr empfehlenswert, in den Versorgungsreglementen statische Verweise zu verwenden.

Die Empfehlung GW1001 des SVGW enthält ein Muster für einen Antrag zur Gesetzesdelegation von der Legislative an die Exekutive, damit diese das Bewilligungsverfahren näher regeln kann. Alternativ kann auch die kürzere Fassung aus der SVGW-Empfehlung «Muster-Wasserversorgungsreglement» (W1010) übernommen werden. In Art. 28 Abs. 2 ist der statische Verweis wie folgt formuliert: «Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Installationsberechtigung richten sich nach dem Reglement des Schweizerischen Vereins des Gas- und Wasserfaches (SVGW) zur Erteilung der Installationsberechtigung an Personen, die Installationsarbeiten an Haustechnikanlagen für Trinkwasser ausführen (GW101d), Ausgabe Januar 2007.»

Wie unter c) Verhältnismässigkeit noch ausführlicher dargestellt wird, bedarf es zudem im Versorgungsreglement einer Formulierung, dass auch Personen, welche die Anforderungen gemäss GW1 und den dazugehörigen Reglementen nicht erfüllen, nach besonderer Prüfung durch die Gemeinde oder den Netzbetreiber die Installationsberechtigung erhalten können [3].

Zu erwähnen ist an dieser Stelle, dass die GW1 und die dazugehörigen Reglemente vom Sekretariat der eidg. Wettbewerbskommission überprüft und als im Einklang mit dem Bundesgesetz über den Binnenmarkt befunden wurden. Auch wurden die GW1001 wie auch die W1010 von mehreren Juristen geprüft, jedoch sind die Formulierungen bislang noch nie einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen worden.

Weiter ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass sich die GW1 und die dazugehörigen Reglemente aktuell in Revision befinden. Die neue Fassung ist auf 2019 zu erwarten.

b) Öffentliches Interesse

In Frage kommt der Schutz der Polizeigüter wie die öffentliche Sicherheit und Gesundheit. Fehlerhafte Installationen von Erdgas- und Trinkwasserinstallationen bergen bekanntlich erhebliche Gefahren in sich (Infektionen durch Trinkwasserverschmutzung, Explosionen, Vergiftungen usw.) und können grosse Schäden verursachen.

Das Bundesgericht beurteilte die Bewilligungspflicht als geeignetes Mittel der präventiven Gefahrenabwehr, welches ermögliche, das Risiko fehlerhafter Installationen von vornherein auf ein Minimum zu beschränken. Es bejahte deshalb ein öffentliches Interesse an der Bewilligungspflicht für derartige Arbeiten, auch wenn verschiedene Gemeinden auf eine solche präventive Kontrolle verzichten (BGE 103 Ia 594) [2].

c) Verhältnismässigkeit

Die generelle Bewilligungspflicht wird bei der gegebenen Risikolage grundsätzlich als verhältnismässiges Mittel angesehen, um Gewähr für gewerbepolizeilich einwandfreie Installationen zu bieten. Dabei dürfen nur Voraussetzungen an die Bewilligungserteilung geknüpft werden, die sachlich zum Schutz von Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind. Zu einiger Verwirrung führte diesbezüglich das Bundesgerichtsurteil 2C_57/2011, bekannt als «Fall Schaffhausen» (Box).

Das Bundesgerichtsurteil führt zur folgenden Frage: Muss nun ein Installateur, der in einer Gemeinde die Installationsberechtigung erhalten hat, auch quasi automatisch in jeder anderen Gemeinde zugelassen werden?

Das Bundesgericht hat den Fall «Schaffhausen» wie folgt geprüft:

1. Generell abstrakte Prüfung

Das Werk/die Gemeinde muss hier darlegen, dass die Zulassungsvorschriften der Herkunftsgemeinde A nicht gleichwertig sind. Das heisst, es muss im Reglement klar ersichtlich sein, dass die Vorschriften der Bestimmungsgemeinde (Schaffhausen) ein eindeutig höheres Schutzniveau anstreben als die der Herkunftsgemeinde. Dieser Nachweis ist Schaffhausen nicht gelungen. Im Reglement wurde nur pauschal auf das SVGW-Regelwerk verwiesen. Wie bereits dargelegt, reicht dies nicht. Das Bundesgericht hat die Frage der Gleichwertigkeit allerdings keiner vertieften, aufwendigen Prüfung unterzogen, da für das Bundesgericht bereits die konkret-individuelle Prüfung Klarheit schuf.

2. Konkret-individuelle Prüfung

Hierbei wird die Verhältnismässigkeit geprüft. Insbesondere wurde im Fall Schaffhausen untersucht, ob der hinreichende Schutz überwiegender öffentlicher Interessen durch die praktische Tätigkeit gewährleistet werden kann, welche der Installateur am Herkunftsort (Gemeinde A) ausgeübt hat. Im konkreten Fall kam das Bundesgericht zum Schluss, dass der hinreichende Schutz des öffentlichen Interesses durch die langjährige praktische Tätigkeit gewährleistet werden kann.

Aus dem BGE «Schaffhausen» lassen sich die folgenden Schlüsse ziehen:

– Die Gemeinden bzw. die Werke können auch in Zukunft weiterhin darlegen, dass die für Installationsbewilligungen geltenden Marktzugangsordnungen nicht gleichwertig sind. Dieser Nachweis kann aufgrund der massgebenden Gesetzestexte (Versorgungsreglemente) erbracht werden (s. dazu die Ausführungen unter a) Gesetzliche Grundlage).

– Falls die Marktzugangsordnungen nicht gleichwertig sind, darf der Marktzugang nur verweigert werden, wenn sich diese Massnahme als verhältnismässig erweist. Gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. d BGBM sind Beschränkungen insbesondere dann nicht verhältnismässig, wenn der hinreichende Schutz überwiegender öffentlicher Interessen durch die praktische Tätigkeit gewährleistet werden kann, welche die Anbieterin oder der Anbieter am Herkunftsort ausgeübt hat [4].

– Wird ein Eintrag ins Register des SVGW abgelehnt, da die Anforderungen nicht erfüllt werden, muss die Gemeinde/der Netzbetreiber prüfen, ob die Bewilligung aus Verhältnismässigkeitsgründen (langjährige erfolgreiche praktische Tätigkeit) dennoch erteilt werden kann/muss. Diese Verhältnismässigkeitsprüfung durch die Gemeinde kann wie folgt im Reglement formuliert werden: «Installationsberechtigt ist, wer im zentralen Register der Installationsberechtigten des SVGW eingetragen ist oder die kommunale Berechtigung der Gemeinde besitzt.» (s. dazu Musterwasserversorgungsreglement W1010, Art. 28 Abs. 3).

BIBLIOGRAPHIE

[1] Wicki, S.; Manser, U. (2011/17): Rechtskunde-Skript für den Brunnenmeister-Lehrgang, Teil Wasserrecht. Zürich; S. B1 ff.

[2] Wicki, S. (2007): Memorandum für den Schweizerischen Verein des Gas- und Wasserfaches betreffend Anforderungen an die Ausführung von Hausinstallationen, Emmenbrücke

[3] Badertscher, B. (2011): Aktennotiz zuhanden des SVGW betreffend Urteil des Bundesgerichts vom 3. Mai 2011, Zürich

[4] Badertscher, B.; Morgenbesser, M. (2015): Installationsberechtigung: Der Fall Schaffhausen – Analyse und Schussfolgerungen, Vortrag an SVGW- Fachtagung vom 7. Mai 2015