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Fachartikel
03. Juni 2019

Umfrageergebnisse

Nutzungskonflikte bei Trinkwasserfassungen

Eine Umfrage unter den SVGW-Wasserversorgern zeigt es deutlich: Nutzungskonflikte bei Trinkwasserfassungen stellen in vielen Fällen ein erhebliches Risiko für die Trinkwasserqualität oder eine grosse Belastung für die Wasserversorger dar. Zudem führen sie zu Verlusten bedeutender Wasserfassungen. Im Hinblick auf die zunehmende Häufigkeit von Trockenperioden ist deshalb die flächendeckende Umsetzung des vorsorglichen Schutzes der Trinkwasserressourcen dringender denn je.

Seit Jahren steigt der Druck auf die öffentlichen Wasserversorgungen durch Siedlungsvorhaben, Verkehrsprojekte oder Intensivierung der Landwirtschaft. Nicht selten stellen solche Nutzungen im Umfeld einer Trinkwasserfassung eine Gefährdung für die Trinkwassernutzung dar. So kann es – lokalhistorisch bedingt – vorkommen, dass eine Trinkwasserfassung direkt an einer vielbefahrenen Strasse liegt. Die Wasserqualität in dieser Fassung mag einwandfrei sein, eine Gefährdung für die Trinkwassernutzung an diesem Standort besteht trotzdem. Nicht nur könnten durch einen Verkehrsunfall Benzin oder sonstige toxische Stoffe in den Untergrund und so ins Trinkwasser gelangen, auch die Bausubstanz der Fassung könnte beschädigt werden.

Auch Gebäude neben einer Trinkwasserfassung gelten als Gefährdung, da durch undichte Stellen in den Abwasserleitungen Fäkalkeime in den Untergrund und dann ins Grundwasser gelangen können. Es wird davon ausgegangen, dass im Siedlungsgebiet ohne Grundwasserschutzzonen mehr als 50% der Hausanschlussleitungen für Abwasser sanierungsbedürftig sind [1].
Um das Trinkwasser vorsorglich und langfristig vor Verschmutzungen aufgrund solcher Gefährdungen zu schützen, ist im Gewässerschutzgesetz (GSchG) vorgeschrieben, dass für alle Grund- und Quellwasserfassungen sogenannte Grundwasserschutzzonen ausgeschieden werden müssen. In diesen sind bestimmte Anlagen und Nutzungen des Bodens verboten oder eingeschränkt [2]. Gemäss Gewässerschutzgesetz sind deshalb weder Strassen noch Gebäude im näheren Umfeld einer Trinkwasserfassung erwünscht. Sind sie dennoch vorhanden, wie in den Beispielen beschrieben, liegen Nutzungskonflikte vor.

HINTERGRUND DER UMFRAGE

Seit 1999 sind die Wasserversorger dazu verpflichtet, Grundwasserschutzzonen auszuscheiden sowie alle Gefährdungen aus ihren Schutzzonen zu entfernen oder gewässerschutztechnisch zu sanieren. Trotzdem gibt es auch 20 Jahre später immer noch Berichte über fehlende rechtskräftige Schutzzonen, Qualitätsprobleme und Schliessungen von Trinkwasserfassungen im Zusammenhang mit Nutzungskonflikten. Bisher war aber das Ausmass dieser Problematik kaum bekannt, da keine verlässlichen Zahlen vorlagen. Handelt es sich bei diesen Berichten eher um Einzelfälle oder sind Probleme mit Nutzungskonflikten noch immer verbreitet? Und wie gravierend sind sie?
Ein Bericht des Bundesamts für Umwelt (BAFU) zum Stand des Vollzugs des Grundwasserschutzes in der Schweiz von 2018 zeigt ein besorgniserregendes Bild: Gemäss einer Umfrage unter den kantonalen Gewässerschutzfachstellen wird etwa 1 Mio. Einwohner der Schweiz durch Trinkwasserfassungen versorgt, deren Schutzzonen nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprechen. Als Hindernisse bei der rechtskräftigen Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen wurden hauptsächlich Nutzungskonflikte mit Siedlungen, Verkehrswegen und der Landwirtschaft identifiziert [3].
Um dieses Bild aus Sicht der Wasserversorger zu ergänzen und zu verifizieren, führte der SVGW im Oktober 2018 eine vertiefte Umfrage unter den SVGW-Wasserversorgern zum Thema «Nutzungskonflikte bei Trinkwasserfassungen» durch. Diese sollte klären, welches Ausmass die Problematik aufweist, durch welche Arten von Nutzungskonflikten die Wasserversorger betroffen sind und welche Hindernisse bei der Lösung der Nutzungskonflikte im Wege stehen.
Der Fragebogen wurde an alle Wasserversorger-Mitglieder des SVGW verschickt. Insgesamt wurden 30% ausgefüllt zurückgesendet, ausgewogen aus allen Sprachregionen. Die 174 teilnehmenden Versorger beliefern insgesamt 3,2 Mio. Einwohner mit Trinkwasser. Die Umfrage deckt somit die Wasserversorgung von mehr als einem Drittel der Schweizer Bevölkerung ab.

ERGEBNISSE DER UMFRAGE

Geschlossene Trinkwasserfassungen

In den letzten 20 Jahren gaben 42% der teilnehmenden Wasserversorger mindestens ein Fassungsgebiet auf. Die Gründe für die Schliessungen sind vielfältig: mangelhafte Wasserqualität, wirtschaftliche Überlegungen (z. B. alte Fassung mit kleiner Schüttung), Nutzungskonflikte, ausgelaufene Konzession oder sonstige Probleme mit nicht gesetzeskonformen Schutzzonen. Oft flossen mehrere Faktoren in die Entscheidung mit ein.
Bei jeder dritten Wasserversorgung waren Nutzungskonflikte ausschlaggebend für die Aufgabe eines Fassungsgebiets oder spielten zumindest eine wichtige Rolle. Bei den wenigsten ging der Entscheid mit wirtschaftlichen Überlegungen einher. Somit wurden 61 Gebiete nur wegen Nutzungskonflikten aufgegeben. Als Ursache der Nutzungskonflikte wurde am häufigsten bestehende oder geplanten Gebäude genannt, gefolgt von Landwirtschaft und Verkehrswegen. Vereinzelt führten auch Nutzungskonflikte mit Abwasserkanälen oder anderen Leitungen, Tankanlagen, Altlasten oder Deponien sowie Gewässerrevitalisierungen zu Schliessungen von Fassungsgebieten.

Aktuelle Nutzungskonflikte

Auch heute bedrängen Anlagen und bestimmte Nutzungen eine grosse Zahl von Trinkwasserfassungen. So gaben 54% der Umfrageteilnehmer an, dass aktuell mindestens eine ihrer Fassungen von Nutzungskonflikten betroffen ist.
Die Wasserversorger beschrieben gesamthaft 153 Fassungsgebiete mit bestehenden Nutzungskonflikten. Dabei wurden Nutzungskonflikte mit der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung des Bodens in der Nähe der Trinkwasserfassung am häufigsten genannt. Aber auch bestehende oder geplante Gebäude und Verkehrswege befinden sich oft zu nahe an Fassungen. Weitere von den Versorgern genannte Nutzungskonflikte waren: Tankanlagen oder Leitungen, Altlasten oder Deponien, Hochwasserschutz- und Revitalisierungsprojekte, Skigebiete, Sportanlagen, Tierpark, Steinbrüche oder Kies-/Sandwerke, Forstwirtschaft, Parkplatz und Kraftwerksprojekte.

Drohende Verluste

In den nächsten fünf bis zehn Jahren droht jedem vierten Fassungsgebiet mit Nutzungskonflikten die Schliessung. Viele der bedrohten Fassungen sind eher klein und fallen deshalb wenig ins Gewicht, doch einigen Versorgern droht mit 20–50% der geförderten Menge ein gravierender Verlust.
Die Wasserversorger sind verpflichtet, jederzeit die Versorgungssicherheit zu gewährleisten. Daher sollte eine Versorgung auf mindestens zwei unabhängigen Standbeinen stehen. Die Schliessung eines bedeutenden Fassungsgebiets kann für einen Wasserversorger in dieser Hinsicht eine enorme Herausforderung darstellen, v. a. wenn – wie häufig der Fall – alternative Standorte im eigenen Versorgungsgebiet fehlen. Aber nicht nur die Aufgabe von Wasserfassungen kann die Versorgungssicherheit gefährden, auch klimatisch bedingte Veränderungen wie die immer häufiger auftretenden sommerlichen Trockenperioden können in manchen Regionen die Wasserversorgungen in Bedrängnis bringen. Damit es nicht soweit kommt, sind Lösungen, die auf einer regionalen Wasserversorgungsplanung basieren, gefragt. Die rasche Ausarbeitung von regionalen Wasserversorgungsplanungen ist daher von wachsender Bedeutung – selbst im Wasserschloss Schweiz.

Nutzungskonflikte mit Landwirten

Bei Nutzungskonflikten mit der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung des Bodens scheinen Nutzungseinschränkungen eine etablierte Lösung zum Schutz des Trinkwassers zu sein, häufig verbunden mit Entschädigungszahlungen. Die Umsetzung im Rahmen eines Schutzzonenreglements kann sich aber dennoch als aufwändig gestalten, da sich die Wasserversorger öfter mit Widerstand von Landwirten konfrontiert sehen. Oft werden die Auflagen nicht eingehalten. Die Versorger beklagen dabei, dass die Durchsetzung des Reglements nicht zuletzt auch wegen fehlendem politischem Rückhalt aus der eigenen Gemeinde erschwert wird. Einige Versorger heben hervor, dass ein aktiver und regelmässiger Kontakt mit den Landwirten ein zentraler Bestandteil und bedeutender Erfolgsfaktor ihrer Schutzbemühungen darstellt.

Nutzungskonflikte mit Gebäuden

Der Umgang mit den Nutzungskonflikten wird noch komplexer, sobald Gebäude oder Bauprojekte involviert sind. Viele Versorger fassen ergänzend zu Nutzungseinschränkungen technische Massnahmen bei problematischen Anlagen ins Auge, wie beispielsweise die Installation von Auffangwannen oder von doppelwandigen Abwasserrohren. In vielen Fällen erwägen die Versorger sogar die Aufgabe des Standorts. Wenn nötig, müsste die Wasserbereitstellung durch eine neu zu bauende Fassung oder durch Bezug von Wasser von benachbarten Versorgern sichergestellt werden, sofern Letzteres überhaupt möglich wäre.
Einige der in der Umfrage beschriebenen Fassungsgebiete widerspiegeln beispielhaft das typische Spannungsfeld zwischen Wasserversorger und Kanton: Die Wasserversorger betreiben Trinkwasserfassungen, die infolge des Siedlungswachstums und schwachen Schutzes von Siedlungsgebiet umgeben sind. Zum Teil bestehen gravierende Nutzungskonflikte mit Gebäuden, z. B. durch undichte Hausanschlussleitungen für die Abwasserentsorgung. In einigen Fällen wurden bereits Massnahmen zum besseren Schutz des Trinkwassers umgesetzt.
Trotz der Nutzungskonflikte kann die Qualität des Rohwassers bislang noch sehr gut sein. Der Auslauf der Konzession für die Wasserentnahme rückt jedoch immer näher, und die Kantone nutzen diesen Umstand, um die Umsetzung der gewässerschutzrechtlichen Vorgaben in der Schutzzone zu fordern. Kann die Versorgung nicht klar aufzeigen, wie sie die Nutzungskonflikte lösen und Risiken ausreichend minimieren will, steigt oft der Druck seitens Kanton, die Fassung aufzugeben. Die Wasserversorger hingegen beurteilen die Situation oft anders. Sie schätzen die bestehenden Risiken als tragbar ein und sehen deshalb keine Notwendigkeit für weitere Massnahmen. Die Aufgabe des Standorts wird oft nicht als Option angesehen, vor allem dort, wo Wasserversorger keine angemessenen Alternativen zur Wassergewinnung am bisherigen Standort sehen.

Hindernisse

Bei der nachträglichen Befragung nach konkreten Hemmnissen bei der Lösung von Nutzungskonflikten wurden von den Wasserversorgern Mangel an Wissen, zu knappe Ressourcen, fehlender Rückhalt in der Gemeinde oder beim Kanton, Widerstand der Grundeigentümer, das Fehlen von alternativen Standorten oder die geringe Relevanz vorgebracht. Letzteres wurde mit Abstand am häufigsten genannt. Die Hälfte der Wasserversorger, welche fehlende Relevanz als Hemmnis angaben, hat sich bereits vertieft mit ihren Nutzungskonflikten auseinandergesetzt und Massnahmen zum Schutz des Trinkwassers ergriffen. Für diese Versorger bestehen die Nutzungskonflikte zwar weiterhin, sehen sie aber als «gelöst». Bei anderen Versorgern ist die Schliessung der Fassung bereits entschieden oder wird zurzeit geprüft, deshalb ist für sie eine Lösung der Nutzungskonflikte nicht mehr relevant. Für einen Fünftel der nachträglich Befragten sind die Nutzungskonflikte grundsätzlich nicht relevant. Sie nannten zeitliche oder finanzielle Gründe oder aber schätzten Massnahmen als unverhältnismässig ein.

Lösungen für Nutzungskonflikte

Wie kann überhaupt eine Lösung für eine Trinkwasserfassung mit bisher ungeregelten Nutzungskonflikten aussehen? Das Gewässerschutzgesetz gibt bei dieser Frage den Spielraum vor: Grundsätzlich müssen im Nahbereich von Fassungen alle Anlagen oder Tätigkeiten, von denen eine konkrete Gefahr für eine Grundwasserverschmutzung ausgeht, entfernt werden. Ist dies jedoch unverhältnismässig (z. B. bei einer bestehenden Eisenbahnlinie), müssen entweder die Risiken, die von den Nutzungskonflikten ausgehen, auf ein von der Wasserversorgung und der zuständigen kantonalen Fachstelle akzeptiertes Mass reduziert werden oder die Wasserfassung muss aufgegeben werden.
Aufgrund der Umfrage können vier Herangehensweisen identifiziert werden, wie Wasserversorger diesen Spielraum für die Lösung von Nutzungskonflikten nutzen können. Der erste Ansatz ist die Entfernung der Gefahren, indem sie Nutzungsverbote durchsetzen und Anlagen verlegen, zurückbauen oder durch Sanierung ungefährlich machen. Der zweite Ansatz besteht darin, dass sie den Standort oder den Betrieb der Fassung so anpassen, dass vom Nutzungskonflikt keine Gefahr mehr für die Trinkwassernutzung ausgeht. Dafür wird der Betrieb der Fassung temporär verändert oder gar eingestellt. Die komplette Aufgabe des Standorts ist der dritte Ansatz. Die fehlende Wassermenge wird, wenn nötig, durch eine neue Fassung oder durch regionale Lösungen kompensiert. In schwierigen Fällen, in denen die Nutzungskonflikte nicht gelöst und die Standorte weder verlegt noch aufgegeben werden können, müssen Nutzungskonflikte durch Management und Monitoring der Risiken geregelt werden. Bei diesem vierten Ansatz werden die Risiken durch ein umfassendes Schutzkonzept minimiert und überwacht, welches Sanierungsprojekte, verstärkte und angepasste Überwachungsprogramme oder eine periodische Neubewertung der Risiken beinhaltet. Es ist zu betonen, dass bei diesem Ansatz die Gefahren weiter bestehen bleiben, was gemäss GSchG nicht anzustreben ist. Deshalb ist dieser Ansatz nur in Ausnahmefällen angemessen.

HANDLUNGSBEDARF

Bedeutung von Nutzungskonflikten

Die SVGW-Umfrage und der BAFU-Bericht 2018 zeigen, dass auch heute noch in der ganzen Schweiz Nutzungskonflikte in der Nähe von Trinkwasserfassungen bestehen. Für Wasserversorger sind die Folgen nicht in jedem Fall dramatisch. Doch in vielen Versorgungen stellen Nutzungskonflikte ein erhebliches Risiko für die Trinkwasserqualität dar, belasten die verantwortlichen Personen oder können zur Beeinträchtigung der Versorgungsicherheit führen. Die Umfrage zeigt klar: Nutzungskonflikte stellen vielerorts ein Problem für die Wasserversorgung dar – dies trotz bestehender Gesetze und Verordnungen.
Aufgrund klimatischer Veränderungen sind in Zukunft ausgeprägtere und häufigere Trockenperioden zu erwarten. Im Hinblick auf die künftige Versorgungssicherheit sind deshalb der vorsorgliche Trinkwasserressourcenschutz, regionale Trinkwasserversorgungplanung und der konsequente Vollzug der Grundwasserschutzzonen dringender denn je. Um die Hindernisse zu überwinden, muss nun in drei Richtungen gehandelt werden.

Drei Stossrichtungen
1. Nutzungskonflikte angehen

Als erste Handlungsrichtung müssen bestehende Nutzungskonflikte bei Trinkwasserfassungen erkannt und angegangen werden. Die Ergebnisse der Umfrage deuten klar darauf hin, dass in einigen Fällen das Bewusstsein für die Notwendigkeit von Schutzmassnahmen oder Alternativen sowohl in der kommunalen Politik als auch bei den Wasserversorgern noch zu schwach ausgeprägt ist. Der SVGW wird sich daher verstärkt für die Sensibilisierung kommunaler Entscheidungsträger und Wasserversorger für die Bedeutung des Trinkwasserressourcenschutzes einsetzen.

2. Bestmögliche Lösungen finden

Für jede spezifische Situation ist die bestmögliche Lösung zu finden. Der SVGW wird die Wasserversorger bei der Lösungsfindung unterstützen. Dazu wird er bis etwa Ende 2019 eine Empfehlung zum Umgang mit Nutzungskonflikten bei Trinkwasserfassungen erarbeiten, die den Wasserversorgern eine praktische Anleitung zum Vorgehen liefern soll. Zudem sollen vermehrt Wasserversorgungsplanungen auf kommunaler und regionaler Ebene ausgearbeitet und Erfahrungen ausgetauscht werden. Diese Planungen bieten den Wasserversorgungen wertvolle Entscheidungsgrundlagen bei der Abwägung von Lösungsmöglichkeiten für Wasserfassungen mit Nutzungskonflikten.
Wie die Ergebnisse der Umfrage zeigen, braucht es im Speziellen eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Wasserversorgung und Landwirtschaft, um die grosse Anzahl der komplexen und aufreibenden Problemfälle anzugehen. Hilfsmittel wie kantonale Leitfäden, Berechnungsgrundlagen und integrale Strukturverbesserungsprojekte können dafür überaus wertvolle Ansatzpunkte sein. Über eine gezielte Ausbildung und verstärkte Sensibilisierung von Landwirten in gewässerschonender Bewirtschaftung innerhalb von Grundwasserschutzzonen sind wichtige konkrete Verbesserungen zu erwarten.

3. Neue Nutzungskonflikte verhindern

Die Entstehung neuer Nutzungskonflikte ist unbedingt zu verhindern. Auch hierfür muss das Bewusstsein für die Notwendigkeit und das Wissen für die Umsetzung von Grundwasserschutzmassnahmen bei kommunalen Entscheidungsträgern gestärkt werden. Nur so wird der Trinkwasserressourcenschutz bei Interessenabwägungen angemessen gewichtet. Wasserversorgungsplanungen auf Gemeindeebene und auf regionaler Ebene liefern die relevanten Planungsdaten an die Entscheidungsträger mit dem Ziel, die Trinkwasserversorgung auch langfristig sicherzustellen. Die Ausarbeitung einer regionalen Trinkwasserversorgungsplanung als behördenverbindliche Planungsgrundlage sollte daher verbindlich eingeführt werden.

FAZIT

Die Erhebungen des BAFU und des SVGW zeigen, dass in der Vergangenheit der Schutz der Trinkwasserressourcen und konsequente Vollzug vielerorts zu wenig umgesetzt wurden. Die Folgen dieser Vernachlässigung sind bekannt: Siedlungsgebiete, welche die Trinkwasserqualität gefährden, fehlende oder ungenügend vollzogene Schutzmassnahmen sowie ein Mangel an alternativen Standorten zur sicheren Gewinnung von Trinkwasser. Hinzu kommen die klimatischen Veränderungen mit häufigeren Trockenperioden, welche die Trinkwasserversorger weiter unter Druck setzen werden. Trotz all dieser Herausforderungen besitzen wir noch die Möglichkeit, die Trinkwasserversorgung der Schweizer Bevölkerung auch in Zukunft nachhaltig und günstig sicherzustellen. Viele planerische Instrumente wie die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen und -arealen sowie Zuströmbereichen liegen vor. Es gilt nun, diese Instrumente den Bedürfnissen entsprechend weiterzuentwickeln, zu ergänzen und umzusetzen. Dafür müssen sich politische Entscheidungsträger, Wasserversorger und kantonale Fachstellen gemeinsam für die Umsetzung und den konsequenten Vollzug des vorsorglichen Trinkwasserschutzes einsetzen.

Bibliographie

[1] VSA (2019): telefonische Auskunft
[2] Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG), SR 814.20
[3] BAFU (2018): Schutz der Grundwasserfassungen in der Schweiz – Stand des Vollzugs. Bericht zur Umfrage bei den kantonalen Fachstellen. Bundesamt für Umwelt (BAFU), Bern
[4] BUWAL (2004): Wegleitung Grundwasserschutz. Vollzug Umwelt. Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (heute BAFU), Bern

Begriff «Nutzungskonflikt»

Nutzungskonflikte haben Tradition, tatsächlich reichen sie bis ins Mittelalter zurück. Jedes Dorf, jede Gemeinde hat dazu die eigenen Geschichten. Stets ging es um Konflikte um natürliche Ressourcen im Gemeinschaftsbesitz. Dazu zählten Weiden, Wälder, Feuchtgebiete, Alpen oder Gewässer.
In diesem Artikel wird der Begriff Nutzungskonflikt verwendet, um Konflikte aufgrund der Nutzung der Flächen im Nahbereich einer Trinkwasserfassung zu beschreiben. Ein solcher Konflikt besteht, wenn in den Schutzzonen einer Trinkwasserfassung Anlagen stehen oder Nutzungen stattfinden, die gemäss den Bestimmungen der Gewässerschutzgesetzgebung als Gefährdung für das Trinkwasser einzustufen und deshalb nicht erwünscht sind. Typische Nutzungskonflikte sind Abwasserleitungen von Gebäuden, intensive Landwirtschaft oder Strassen innerhalb der Schutzzone S2.
Weitere Informationen zu Grundwasserschutzzonen und Nutzungskonflikten sind in der Wegleitung Grundwasserschutz des BAFU zu finden [4].

Exkurs: Trockenheit 2018

Von den 174 teilnehmenden Wasserversorgern hatten 15 im Jahr 2018 mit Versorgungsengpässe aufgrund der Trockenheit zu kämpfen. Als kurzfristige Massnahmen wurden am häufigsten die Senkung des Wassersverbrauchs im Versorgungsgebiet (z. B. durch Abstellen der öffentlichen Brunnen) und die Sensibilisierung der Bevölkerung für sparsamen Wassergebrauch genannt.
Als Folge dieser Trockenheit sind nun aber auch mittelfristige Massnahmen vorgesehen. Es werden bauliche Lösungen wie neue Verbindungsleitungen, Fassungen oder die Erhöhung der Kapazität eines Seewasserwerks in Betracht gezogen bzw. strategische Massnahmen wie die Erstellung, Überarbeitung oder Umsetzung der GWP oder den Beitritt in einen Wasserverbund.

Der trockene Hitzesommer 2018 sorgte bei 15 von 174 Wasserversorgern, die bei der Umfrage mitmachten, für Lieferengpässe.

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