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Fachartikel
26. Februar 2018

Beteiligung am Normungsprozess

Normieren oder normiert werden

Internationale Normung ist meist sinnvoll, oft aber auch Festschreibung von global agierenden Geschäftsinteressen. Damit die Interessen österreichischer Wasserversorger dabei nicht unter die Räder kommen, beteiligt sich die ÖVGW aktiv am Normungsprozess. Als offizieller Delegierter Österreichs im ISO-Komitee TC 224 «Dienstleistungen in der Trinkwasserversorgung, der Abwasserentsorgung und der Regenwasserbewirtschaftung» erklärt Andreas Riha, warum die Mitarbeit am Normungsprozess stets etwas bringt – selbst wenn man einen Normentwurf ablehnt.
Christian Fell, Erich J. Papp, 

 

«Es gab eine Zeit, da war die Welt noch klein und übersichtlich», erinnerte Wolfgang Zerobin (Magistrat 31 – Wiener Wasser) beim
ÖVGW-Fachkongress Wasser. Da gab es das Österreichische Normungsinstitut und überschaubare Versuche der Standardisierung. Grösser geworden ist inzwischen die Verflechtung im Rahmen von Globalisierung und europäischer Integration. Diese Schlagworte heissen im Klartext: um ein Vielfaches verstärkter Warenaustausch – ein Umstand, von dem Österreich als Exportnation besonders profitiert. 1948–2006 stieg der Handel weltweit um das knapp 200fache. Das ist nur möglich, wenn man sich verständigen kann. Und in technischer Hinsicht sind gemeinsame Standards das dafür nötige Vokabular. Auch durch den EU-Beitritt hat sich die Anzahl heimischer Normen in den letzten 25 Jahren verfünffacht.

Die zu 97% aus Wasser bestehende Gurke hat dennoch nichts mit Wasserversorgung zu tun, sorgte aber 1988 für die bekannteste Normung. Die EWG-Verordnung 1677 untersagte zu starke Krümmung und gab Kritikern und Humoristen Stoff ohne Ende. Dass diese 2009 aufgehobene Standardisierung nicht auf den Wunsch nach Gleichmacherei der EU, sondern auf den der Händler (als «Schlichtungsstelle») zurückging, deutet bereits auf das oft nicht einfache Zusammenspiel von Behörden, Experten und Unternehmen hin. Angeblich wird die Gurkennorm inoffiziell immer noch verwendet – vielleicht hatte sie doch mehr Sinn, als ihr die Öffentlichkeit zuschrieb, nur die Verbindlichkeit scheint unnötig.

Die mittlerweile grosse, unübersichtliche Normenwelt schreit nach Überblick, beginnen wir also damit:

Wieso ISO?

Bekanntlich sorgen die ÖVGW-Regeln, die auch als «Stand der Technik» gelten, für Klarheit und gleichzeitig Information für die beteiligten Techniker bzw. Unternehmen. Dabei sind selbstverständlich gültige nationale und internationale Normen einzuhalten. Die ÖVGW beteiligt sich auch an nationalen Arbeitsgruppen der Normung, wenn es z. B. um Untersuchungsintervalle bei Brunnenfilterrohren, die Hydranteninspektion oder den Leitungsbau geht.

Das Austrian Standards Institute (kurz ASI, früher Österreichisches Normungsinstitut) ist ein Verein mit der Aufgabe, die Entwicklung nationaler Normen in Österreich zu ermöglichen und an der europäischen und internationalen Normung teilzunehmen. Neben Regelungen werden Online-Tools sowie Schulungen und Seminare angeboten. Was ist nun die vom ASI veröffentlichte ÖNORM? Dabei handelt es sich um einen freiwilligen Standard. Konsens dazu wird auf Antrag in Komitees der jeweiligen Stakeholder beim ASI gebildet, vor der Publikation werden die Ergebnisse für Stellungnahmen der Öffentlichkeit vorgelegt. Oft handelt es sich dabei um die nationale Ergänzung europäischer Regelungen des Europäischen Komitee für Normung CEN. Wenn in einem Bereich bereits europäische Normung in Arbeit ist, gibt es eine «Stillhalteverpflichtung» nationaler Institute – sie haben dann also Pause.

Im CEN sind zurzeit 34 nationale Norminstitute (ASI für Österreich) vertreten. Auch hier werden die Regelungen in Komitees entwickelt. In CEN/TC 164 «Wasserversorgung» etwa wurde 2013 die EN 15975-Reihe «Sicherheit in der Trinkwasserversorgung – Leitlinien für das Risiko- und Krisenmanagement» auch unter Beteiligung von Österreich erstellt. Oft wird der Normungsprozess von der Industrie eingeleitet, weiters kommen Konsumenten, Betriebe, Verbände und europäische Institutionen in Frage. Neben verbindlichen Standards produziert das CEN auch technische Spezifikationen und Berichte.

Das griechische Präfix «iso-» bedeutet «gleich». Während man sich der Bedeutung in Begriffen wie «isotonisch» (gleicher osmotischer Druck) oder «Isobaren» (Linien gleichen Luftdrucks) kaum bewusst ist, erscheint die Namenswahl für den «obersten Gleichmacher» sehr passend. ISO ist eine Nichtregierungsorganisation (NGO) mit Sitz in Genf und Mitgliedern aus 162 Ländern. Rund 300 «Technische Komitees» und untergeordnete Workgroups arbeiten nach eigener Aussage an «Weltklasse-Spezifikationen» für Produkte, Dienstleistungen und Systeme, um Qualität, Sicherheit und Effizienz sicherzustellen. Bisher wurden fast 22 000 Normen publiziert, sie «betreffen jeden, überall.» Der Slogan der International Organization for Standardization lautet: «Great things happen when the world agrees.» – Was aber, wenn sie das nicht tut?

Dabeisein ist fast alles

«Normen fallen nicht vom Himmel, sondern werden von Menschen gemacht. Und je nachdem, welche Menschen an der Ausarbeitung beteiligt sind, können die Bestimmungen günstig oder weniger günstig sein», weiss ASI-Direktorin ElisabethStampf-Blaha. Es geht nicht um Mitarbeitsnoten, doch kann nur Einfluss nehmen, wer auch da ist. Und «da» bedeutet im Fall der ISO selten «um die Ecke».

Andreas Riha ist der ÖVGW-Referent für Normungsfragen in der Wasserversorgung und begab sich im Juni 2017 nach Shenzhen – ein ehemaliges Fischerdorf nahe Hongkong mit 12 Millionen Einwohnern. Als offizieller ASI-Delegierter nahm Riha an Sitzungen des ISO-Komitees TC 224 «Service activities relating to drinking water supply systems and wastewater systems – Quality criteria of the service and performance indicators» teil. Dazu eingeladen hatte die chinesische Normungsbehörde SAC. Das ist kein Zufall, denn China hat seine Bemühungen um internationale Standards auffällig verstärkt. Aus europäischer Sicht ist zu begrüssen, wenn auf Kooperation gesetzt wird, statt als Riesenmarkt eigene Standards durchzusetzen. Aus chinesischer Sicht geht es wohl auch um nationale Interessen in den Bereichen Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung,– ein Business, das immer mehr von internationalen Playern, Versorgern und Beratern geprägt wird. Worum ging es in den Beratungen des TC 224? Zurzeit werden 13 Normen entwickelt, u.a. in für die Trinkwasserversorgung so relevanten Bereichen wie Wasserverlust, Asset-Management oder Risiko- und Krisenmanagement. Nicht nur besteht chinesisches Interesse am internationalen Geschäft, umgekehrt haben auch internationale Akteure Interesse am asiatischen Markt. So sind Consulting-Firmen zum Teil gleich offizielle Vertreter nationaler Norminstitute. Grossunternehmen wie Veolia oder Suez möchten nicht nur beraten, sondern gleich Versorgungsstrukturen errichten bzw. Dienstleistungen anbieten und daher bei der Normfindung mitreden. Wie ernst das genommen wird, zeigt der Umstand, dass der Veolia-eigene Programmdirektor für Städteforschung und EurEau-Präsident über AFNOR (französische Normungsorganisation) sogar den Vorsitz des technischen Komitees ISO TC 224 inne hat.

Laut Riha wird in der ISO eigenständiger gearbeitet als im Zuge der europäischen Normung. Auf europäischer Ebene erfolgt Normung durch Erteilung eines Mandats durch die Kommission. ISO entwickelt Standards zu Themen, die in ihren eigenen Komitees vorgeschlagen werden. Daher ist es umso wichtiger, nominiert zu sein. Nur so kann man hautnah verfolgen und mitentscheiden, «was international läuft». Denn im Hintergrund lauert eine mögliche Überraschung mit heimischem Klang: die «Wiener Vereinbarung». Ihr zufolge kann eine ISO-Norm dann verbindliche Gültigkeit auch in Europa erlangen, wenn es zum Thema keinen CEN-Standard gibt. Was sind nun aus Sicht des ASI und der Wasserversorger aktuell besonders heikle Bereiche?

Die normative Kraft des Taktischen

Als Delegierter handelt Riha nicht im luftleeren Sitzungsraum, die Positionen Österreichs wurden vorab im nationalen Spiegelgremium und in der ÖVGW abgesprochen. Ein kritisches Thema ist Wassereffizienz, Österreich muss hier zusammen mit Deutschland, mit deren Vertretern die Positionen auch so gut wie möglich abgestimmt werden, aus guten Gründen die Rolle eines Bremsers einnehmen. Wassereffizienz bedeutet letztlich fast immer Wassersparen. In Ländern mit knappen Ressourcen ist das auch sinnvoll. Treiber und Befürworter einer derartigen Norm ist Singapur – ein winziger Stadtstaat, dessen 5 Millionen Einwohner auf einen effizienten Umgang mit der Ressource Wasser angewiesen sind. Als eine von mehreren Effizienzmassnahmen wird Abwasser aufbereitet und wieder in die Speicherseen rückgeführt. Zusammen mit dem aus Niederschlag gesammelten Wasser wird es wieder zu Trinkwasser. In Ländern wie Österreich, die über ein leistungsfähiges, grosses Netz und üppige Ressourcen verfügen, ist eine Ideologie des Wassersparens kontraproduktiv. Die Leitungen sind auch aus hygienischen Gründen auf bestimmte Durchflussmengen ausgelegt. Dazu kostet die Instandhaltung der Infrastruktur Geld, das über ausreichenden Wasserabsatz hereingespielt bzw. -gespült werden muss. In dieser Frage wurde erreicht, in die Einleitung eines künftigen ISO-Standards eine Klarstellung aufzunehmen: Für jedes Land soll entschieden werden, ob eine Norm zu Water Efficiency sinnlos ist, weil die geforderte Effizienz bereits gegeben ist oder die Ressourcen-Ausstattung Wassereinsparung nicht notwendig macht.

Ein Reizthema ist die notwendige Trennung von Managementsystem-Standards und Service-Standards. Service-Standards beschreiben den Ablauf einer Dienstleistung z. B. in der Wasserversorgung mehr oder weniger detailliert und werden von ASI wie ÖVGW auch als durchaus sinnvoll erachtet. Kritisch sieht man hingegen Managementsystem-Standards, die ganze Betriebsvorgänge und Organisationsformen normieren und zertifizierbar machen – eines der Hauptinteressen mancher Stakeholder auf ISO-Ebene.

Österreichs Wasserversorgung ist – auch im internationalen Massstab – auf einem sehr hohen Level, Managementsystem-Standards können hier kaum qualitative Verbesserungen bringen. Gleichwohl könnte ihre Erfüllung als Grundlage für Zertifizierungen oder Ausschreibungen verpflichtend werden. Daher ist es auch hier wichtig, sich auf ISO-Ebene und dort die österreichischen Vorstellungen von Wasserversorgung einzubringen.

Beispiel Wasserverluste

Im Match um eine geplante Norm zur Reduktion von Wasserverlusten könnte sich für den «Internationalen» Riha der Stellenwert der ISO-Beteiligung erweisen. Denn zurzeit gibt es dazu keine europäische Regelung. Wird der ISO-Standard tatsächlich zur verpflichtenden CEN-Norm, soll sichergestellt sein, dass die österreichische Herangehensweise mit Rehabilitationsplanung und Leitungstausch eingeflossen ist. Das könnte bestenfalls sogar sehr positive Folgen zeitigen, stecken die Investitionen in Leitungserneuerung doch hierzulande im Stau. Es geht zäh voran, denn öffentliche Mittel sind knapp. Politische Entscheidungsträger sind angesichts ihrer klammen Kommunen wenig enthusiastisch, viel Geld für etwas bereitzustellen, das man nicht sieht und präsentieren kann.

Auch international finden sich Stimmen, die dem nachhaltigen ÖVGW-Standpunkt widersprechen, Infrastruktur für kommende Generationen zu sichern. Der derzeitige Leiter der Task Force zum Thema will Lecks mit «sanfteren» Massnahmen wie z. B. Druckreduktion begegnen, ist dies doch kurzfristig deutlich günstiger als echte Leitungsrehabilitationsprozesse in Gang zu setzen. Berater könnten so gutes Geld damit verdienen, Politikern vorläufig solches ersparen. Im Rahmen des letzten Treffens des ISO TC 224 wurde ein medizinischer Vergleich bemüht: Bevor man zum Skalpell greift, sollte man zunächst harmlosere Alternativen prüfen. Doch ist das eine Alternative? Druckreduktion behebt das eigentliche Problem nicht, denn – Überraschung: Die Rohre lecken immer noch. Nur rinnt mit weniger Druck weniger Wasser durch die Leitung und daher auch aus der Leitung ins Erdreich. Druckreduktion ist aus mitteleuropäischer Sicht eher als erste Notmassnahme zu sehen, jedenfalls ist es keine nachhaltige Lösung zur Bekämpfung von Wasserverlusten.

Beispiel Online-Monitoring

Im Fall von Monitoring-Systemen ist das Normungsvorhaben aus Austro-Sicht durchaus sinnvoll, nicht jedoch die Ausgestaltung. Eine Norm dazu wird wohl kommen, der innerhalb der ÖVGW zuständige Fachausschuss Wassergüte vertritt allerdings die Meinung, dass mit den im Entwurf angeführten und dann verpflichtend zu installierenden Sensortechniken eine echte Bedrohung durch Angreifer nicht detektiert werden kann. Es geht also um viel Geld für möglicherweise wenig Nutzen. Hier besteht die Strategie darin, den aktuellen Entwurf abzulehnen, sich aber nicht zurückzuziehen. In der weiteren Mitarbeit könnten weitere Verbündete unter den anderen ISO-Delegierten gefunden werden, um so unerwünschte Bestimmungen zu verhindern.

 

Das Veto

Wie wir gesehen haben, geht es bei den harmlos erscheinenden ISO-Kürzeln oft um viel. Nicht immer kann man sich bei den meist sehr kollegial ablaufenden Beratungen beliebt machen. Manchmal ist Konsens nicht möglich – wie im Fall der Norm zum Asset-Management.

Die gemeinten Assets sind unbewegliche Anlagenteile wie Rohrleitungen und Wassergewinnungsanlagen. Sie müssen betrieben und instandgehalten werden, um über lange Zeit funktionstüchtig zu bleiben, denn sie machen den Grossteil des Anlagevermögens aus.

Aktuell wird im TC 224 eine ISO-Normenreihe dazu entwickelt, in welcher die Anlagenverwaltung bzw. -bewirtschaftung in der Wasserver- und Abwasserentsorgung definiert wird. Im Normentwurf war auch eine Angabe über die durchschnittliche Lebensdauer verschiedener Rohrmaterialien enthalten, was sicher nicht Normungsinhalt sein kann. Daher wurde, als der betreffende Abschnitt trotz Hinweis darauf im Schlussentwurf immer noch enthalten war, diese Norm von Österreich als einzige Nation abgelehnt. So ein Alleingang ist eher unüblich und führte zu Unstimmigkeiten, aber auch dazu, dass die Norm zwar erschien, jedoch nicht gleichzeitig EN-Norm wurde und somit nicht automatisch in Österreich gültig ist.

Grosse Player haben längst erkannt, wie wichtig die Teilnahme am ISO-Normungsprozess ist, weil gute Chancen bestehen, dass die dort mitentwickelten Standards allgemein verbindlich werden. Das gilt natürlich auch für die ÖVGW in Kooperation mit dem ASI. Da die internationale Normung ohnehin ins Regelwerk integriert wird, gilt der Rat Wolfgang Zerobins: «Man muss einfach wissen, was kommt. Sonst kann ich mich mit Zukunft und Strategie gar nicht auseinandersetzen.» Erweitert man die Perspektive über die Wasserbranche hinaus, so besteht kein Anlass, sich als Mäuschen im Elefanten-Business zu sehen. 2015 lag Österreich weltweit auf Platz 9, was die Zahl an Sekretariaten internationaler Normungskomitees betrifft. Zum Abschluss weiss ASI-Direktorin Stampf-Blaha aufzumuntern, die über die ÖVGW hinaus auch einzelne Wasserversorger zum Mitmachen motivieren möchte: «Die Österreicher sind sehr gut. Nicht nur, weil es technische Kompetenz gibt, sondern auch weil sie Menschen sind, die gut wissen, wie man andere überzeugt und Netzwerke nutzt.»

«Eine Mitarbeit ist immer sinnvoll»

Andreas Riha ist offizieller Delegierter Österreichs im ISO TC 224. Er spricht über aktuelle Normungsvorhaben auf ISO-Ebene – und darüber, was Mitarbeit bringt, auch wenn man einen Normentwurf ablehnt.

Warum ist die Teilnahme an der internationalen Normung wichtig?

Innerhalb der ÖVGW herrscht weitgehend Einigkeit, dass es wichtig ist, hier einen Fuss in der Tür zu haben, um für die Wasserversorgung relevante Normen schon im Vorfeld mitgestalten oder zumindest beeinflussen zu können. Die hinter den ISO-Normen stehenden Geschäftsinteressen finden sich ja nicht nur in den daraus abgeleiteten Normen und technischen Regeln, sondern auch häufig in den Richtlinienvorschlägen der EU-Kommission.

Was haben die Wasserversorger davon?

Ich bin dort als Delegierter Österreichs und vertrete die Positionen, auf die wir uns im nationalen Spiegelgremium des ASI ON AG 12016 geeinigt haben. Als ÖVGW-Vertreter bringe ich die Meinungen und Interessen unserer Mitglieder, also der Wasserwerke im nationalen Spiegelgremium, ein und damit auch indirekt – wenn unsere Standpunkte berücksichtigt werden – in das jeweilige ISO-Gremium. Meine Teilnahme an den ISO-Sitzungen gibt mir zudem Gelegenheit zum intensiven fachlichen Austausch. Dadurch ist es auch möglich, dass neue Informationen nach Österreich in das ASI und zur ÖVGW kommen.

Wie erleben Sie die Rolle von Consultern und Beratern in den ISO-Normungsausschüssen?

Es ist klar, dass diese Gruppe in erster Linie ihre Geschäftsinteressen verfolgt. Sie sind daran interessiert, potenziellen Kunden fachlich fundierte Beratungsangebote – häufig auch gleich in Verbindung mit Finanzierungsmodellen – anbieten zu können. Man sollte das aber nicht nur kritisch sehen. In manchen Regionen sind diese Berater auch notwendig, um Know-how zu den Versorgungsunternehmen und politischen Entscheidungsträgern zu transportieren.

Welche für die Wasserversorgung wichtigen Normungsvorhaben werden zurzeit auf ISO-Ebene durchgeführt?

Aktuell wird an einem Entwurf gearbeitet, der sich mit dem Krisenmanagement befasst. Was ist in einer Krise zu tun, um die Wasserversorgung aufrecht zu halten? Denkt man an die Naturkatastrophen in der Karibik oder im Süden der USA, so ist das ein wichtiges Thema. Damit in Zusammenhang steht «Event Detection». Wie kann ich feststellen, ob während des laufenden Betriebs ein bedrohliches Ereignis eingetreten ist? Hierzu ist eine Norm in Ausarbeitung. Eine andere spannende Angelegenheit ist die Frage, was eine funktionierende Wasserversorgung in einer zukünftigen Smart-City ausmacht. Hier gilt es, rechtzeitig Weichenstellungen vorzunehmen.

Manche Entwicklungen auf ISO-Ebene, wie z. B. die Erstellung von Managementsystem-Normen, sehen die heimischen Wasserversorger kritisch. Ist es trotzdem sinnvoll, sich an der Arbeit zu beteiligen?

Wir vertreten den Standpunkt, dass eine Mitarbeit immer sinnvoll sein kann – auch dann, wenn man das Normungsvorhaben ablehnt. Denn in der konkreten Arbeit kann man immer noch Dinge abändern. Man wird dann halt einen Konsens finden müssen. Selbst auf die Gefahr hin, dass wenig Konkretes drinsteht.

Die Normierer
ÖNORM

Freiwilliger nationaler Standard, gebildet in Komitees der Stakeholder, veröffentlicht vom ASI.

austrian-standards.at

EN/CEN

Verbindlicher europäischer Standard, gebildet im CEN durch Vertreter von 34 nationalen europäischen Norminstituten.

cen.eu

ISO

Freiwilliger internationaler Standard, gebildet durch Komitees, die u.a. von Norminstituten aus 162 Ländern beschickt werden. Unter Umständen (mangels europäischer Regelung) können ISO-Standards verbindlich sein.

iso.org

SNV

Die Schweizerische Normen-Vereinigung ist die direkte Vertreterin der weltweiten Normung (über ISO) und der europäischen Normung (über CEN) in der Schweiz und ist Drehscheibe in zahlreichen weiteren nationalen und internationalen Normennetzwerken.

snv.ch

Wiener Vereinbarung

Das Vienna Agreement regelt die technische Zusammenarbeit von ISO und CEN.

Es geht dabei um die parallele Annahme von Arbeitsergebnissen der jeweiligen Gremien mit dem Ziel, Normungsarbeit möglichst nur auf einer Ebene durchzuführen und durch Abstimmungsverfahren die gleichzeitige Anerkennung als internationale und europäische Norm herbeizuführen.

Bei jedem Vorhaben, das CEN annimmt, wird geprüft, ob es auf ISO-Ebene erarbeitet werden kann. Die Arbeitsprogramme sollen koordiniert und gemeinsam abgestimmt werden. Wechselseitig arbeiten Beobachter in den Komitees mit.

Managementsysteme

sind Systeme der Unternehmensführung. Auch Anforderungen an Organisation und Abläufe können genormt und in Audits überprüft werden. Viele Unternehmen verlangen z.B. die ISO 9001-Zertifizierung vor dem Abschluss von Verträgen mit Lieferanten.

Die Wasserbranche sieht es kritisch, wenn Behörden extern erdachte Managementsysteme für Wasserversorger fordern und diese etwa mit Förderungen verknüpfen.

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